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「前瞻基礎建設計畫」之輕與重

台灣銀行家雜誌第88期106.04 / 黃崇哲

「前瞻基礎建設計畫」之輕與重營造全民共識 擴大基礎建設振興台灣
「基礎建設」,泛指對一個國家而言,能夠提供一些對長遠民生及經濟發展所必需的投資與持續營運項目。這些基礎建設,包括水利、供電、道路等硬體的實質基礎建設(PhysicalInfrastructure),還有教育、科技、醫療衛生等社會性基礎設施(Social Infrastructure)。而這些建設,不僅在興建的階段可以因為投資而帶動經濟成長,更能在完工營運時,改善人民的生活條件,進而提高國家競爭力。只是,對照基礎建設的重要性,在國內外的經驗中,卻也伴隨著蚊子館的錯誤投資,甚或貪汙情事。畢竟一項基礎建設從規劃、興建到營運,往往需要相當長的期程,也在不同的政治人物任期中,稀釋了預算支出與建設成果的關聯性。就如同我國30年前「十大建設」中的高速公路或機場項目,目前仍持續貢獻,呈現投資效益,但其後的各項重大公共建設計畫,可以對國人留下深刻印象的卻極為有限,甚至出現為數不少的蚊子館建設,為人所詬病。因此,對於新政府即將大力推動的「前瞻基礎建設計畫」,如何得以符合台灣當前的發展需求,確實擔負起帶動經濟發展的重責大任。本文將檢視過去我國基礎建設的發展歷程,同時檢視我國目前的發展條件,對本次的前瞻基礎建設計畫推動提供建言。基礎建設為各國國家政策重要項目總統蔡英文在去年底(2016年)對媒體的談話中正式提出:「將採取具前瞻性的積極財政政策,全面擴大基礎建設的投資,包括地方建設,以及下一個世代需要的基礎建設。」此外,在提到財源的籌措上,總統也特別提到,這項前瞻的基礎建設投資計畫,將是一個國家級的中長程擴大內需方案。在優先順序及執行時程的訂定下,政府將不排除以追加預算,或者特別預算的方式,來加速進行。同時,政府也將善用財務工程,引導民間資金積極參與,進而活絡民間的投資。在如此指示下,行政院也積極展開規劃協調,並宣示將向立法院提出「前瞻基礎建設計畫」的特別條例與特別預算案,以作為立法院新會期優先法案。據行政院草案的內容:這項計畫共涵蓋著軌道建設、水環境建設、綠能建設、數位建設、城鄉建設等5大面向的各項工作。期望用這些計畫所衍生的財務需求,帶動國內全新的巨額投資,並帶動整體經濟動能。而在國際趨勢上,基礎建設與公共建設的發展也都成為各國國家政策的重要項目。不論是美國總統川普在國會所言:「我將要求國會通過1兆美元的基礎建設法案,由公共及民間資金支應,創造數百萬個工作機會。」或者是亞洲開發銀行(ADB)新近發表的「滿足亞洲基礎建設需求」(Meeting Asia's Infrastructure Needs)中所指出,亞洲新興經濟體在2030年前須投入最高26兆美元,用於運輸、電信、潔淨用水、汙水等基礎設施,才得維持經濟成長、消除貧窮及對抗氣候變遷。顯見對於基礎建設在經濟發展持續增長的重要關鍵角色,各國都有一致性的認知。台灣重大建設計畫曾帶動經濟發展回顧我國基礎建設的發展歷程,是以1974年至1979年間所進行的「十大建設」,做為我國重大公共建設計畫的開端。在十大建設中,有6項是交通運輸建設,3項是重工業建設,1項為能源項目建設,總花費估計在新台幣2,000億至3,000億之間。其中雖也有如蘇澳港此類在興建完成後,使用效率不彰的案例;但就整體而言,各項交通與工業計畫,咸論對於當時因石油危機造成的經濟不景氣,有效的提升了國內需求,也藉由十大建設中的現代化交通設施與電力提供,強化台灣產業的國際競爭力。舉例而言,計畫之一的中山高速公路,將基隆至台北的行車時間,由原本的39分鐘縮短至18分鐘,並使台灣本島的公路運輸能力提高1倍,配合港口的建設,於是也帶動了各交流道附近的工業區發展,並整體帶領台灣度過全球性的經濟衰退。之後,政府並配合經建會的經濟建設計畫,又提出了「十二項建設」與「十四項建設」,將各項重大公共建設計畫整合宣傳。其後不論政黨輪替與否,接續著又出場了「六年國建」、「亞太營運中心」、「挑戰2008」,一直到「大投資、大溫暖」以及「愛台十二建設」,各項宏大的口號願景,在在都標誌著歷任閣揆與行政團隊,為台灣提供發展願景的企圖心。只是,雖然有這樣多的努力,也確實逐步的改善了台灣的基礎建設水準,但是對照其他國家,尤其是中國、越南等新興工業地區,台灣的進步速度彷彿明顯落後於其他國家。就以也是在十大建設就開始營運的桃園機場為例,漏水、破損跑道以及延宕的機捷進度,對照其他國家近年新建機場的蓬勃發展,就讓國人對於政府在基礎建設的努力產生了相當質疑,也失去了對於建設應有的期待感。台灣基礎建設發展面臨2大挑戰而依據國發會綜規處鄧壬德的歸納研析,我國近年基礎建設發展主要是遭受到2大挑戰:一是公共投資不足,讓公共投資乘數效應減弱;二則是政府債務居高不下,限縮了政府的公共建設支出空間。尤其是近年來,因為我國預算中的社會安全支出大幅增加,大量排擠了資本門經濟投資的可能空間,更讓我國政府投資未來的可能能量大幅縮減。對照之下,在1970年代,我國公共投資占名目GDP的比率為12.8%,對經濟成長貢獻率達26%。但到2011∼2013年時,公共投資所占GDP比率僅剩4.4%,這樣的水準對照國際已屬偏低,再加上投資效率不彰的情況下,致使民眾逐步無感於政府的施政努力與決心。雖是如此,但台灣仍有極大的機會乘勢再起。尤其是因為近年經濟成長放緩而造成的超額儲蓄,以及目前基金操作報酬偏低的各種中長期資金,若得妥善運用,或能為當前的基礎建設發展突破瓶頸。公私部門合作投資漸成國際趨勢因為各國為了發展基礎建設,相關的財源除了藉由政府稅收或舉債的預算收入外,近年來,隨著民間資本的興起,國際上的趨勢也漸採公私部門合作模式(Public-Private Partnership, PPP)來吸引民間投資。這種PPP模式,利用合理的風險分攤與報酬機制設計,吸引著包括各國退休金為主的中長期資金,來做為各項基礎建設所需的投資或融資來源,並利用民間的效率來避免基礎建設所可能面對的浪費與錯誤投資。而我國也有藉由民間力量,有效促進基礎建設的發展經驗。以同樣在2000年前後開展的高鐵建設為例,對照韓國以政府的預算來完成412公里的高速鐵路KTX,台灣則是藉由民間參與的BOT方式完成345公里的台灣高鐵計畫。經營至今,就國際的觀察比較,台灣成功地完成整個計畫的專案管理(時間、成本及品質),與韓國經驗完全不遑多讓。或許,台灣社會在高鐵興建的營運初期,充滿了許多的誤會與懷疑。而也是從高鐵開始,台灣社會在重大工程完工時,不再是期待盛大的通車典禮,而是媒體對於弊案與無能的質疑。但經過10年的營運後,高鐵的經驗已經證明出台灣的民間資本也可以有機會,為國人提供全新的公共服務品質。無獨有偶,同樣在營運初期也招致社會廣大質疑的高速公路電子收費系統ETC,則是在國外政府的紛紛邀請投資中,證明基礎建設的投資除了由政府編列預算執行外,也可以思考其他不同的可能。就如同中央銀行年報中對於台灣經濟動能減緩的建議:「由於國內投資率走低,累積龐大超額儲蓄,宜積極排除投資障礙,導入國內投資。推動民間投資之做法,如公私部門應推動治理改革,加速基礎建設;並持續導入民間資金參與公共建設。」至於是否能夠將國內剩餘資金有效引導到基礎建設之中?應該也就是此次前瞻基礎建設計畫,能否與眾多過去令人民無感的計畫,有所差異的關鍵所在。(本文作者為台灣金融研訓院院務委員)

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台灣銀行家雜誌第88期106.04繁體中文、台灣金融研訓院

十大建設公認與台灣經濟奇蹟有密切相關,近年來基礎建設與公共建設的發展也已成為各國國家政策的重點項目。政府宣示將啟動「前瞻基礎建設計畫」,期許能結合民間及金融界力量,突破執行及財務挑戰,帶動國內投資及經濟再起飛!